Поделиться ссылкой :

Я буду благодарен за ссылку на эту страницу в любой из социальных сетей:    Живой Журнал | Блоги | Сообщества | Рейтинги    Facebook ([feɪsˌ'bʊk ]) — крупнейшая социальная сеть, 2004 год    Сообщество Я.ру - Yandex    Социальная сеть «ВКонтакте»    Написать твит (служба мгновенных сообщений)    Социальная сеть "Одноклассники"    Портал "Мой Мир" - Mail.ru    Агрегатор информации "FriendFeed"    Сеть общения "Мой Круг" Спасибо, с уважением, автор сервера

Паин Эмиль Абрамович - Руководитель Центра по предотвращению экстремизма Института социологии РАН, к.и.н.  

Нынешние российские власти и немалое число аналитиков популяризируют идею о том, что во времена правления Б.Ельцина усиливались дезинтеграционные процессы в России, а с приходом президента В.Путина начала укрепляться целостность страны. У меня подобные утверждения вызывают большие сомнения. При этом, весьма спорными мне кажутся как чрезмерно мрачные оценки недавнего прошлого, так и чрезмерный оптимизм в отношении настоящего и будущего нашей Федерации.  

По способности мифологизировать свою недавнюю историю, с Россией могут соревноваться разве, что некоторые развивающиеся государства Азии и Африки, в которых большинство населения неграмотно, поэтому история передается преимущественно в форме устных преданий. Как известно, Россия - страна всеобщей грамотности, но и здесь вырос лес слухов, легенд и мифов о политике, связанной, например, с подписанием Федеративного договора (1992 г.) или договоров о распределении полномочий между федеральными и региональными органами власти. А сколько раз приходилось слышать, что фраза, брошенная Ельциным в Татарстане в 1991 году: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить», - привела, чуть ли ни к дезинтеграции России. Но какие доказательства и примеры можно привести в пользу такого утверждения? На мой взгляд, в реальности ситуация развивалась прямо противоположным образом: от дезинтеграции охватившей Российскую Федерацию в первые годы после распада Советского Союза (1991-1993 гг.) к последующей стабилизации и укреплению федеративных отношений.  

Дезинтеграция или децентрализация?

Напомню что в 1990-1991 гг. по России прокатился так называемый «парад суверенитетов», когда почти все субъекты Федерации приняли резолюции о суверенитете, близкие к тем, которые до этого приняли союзные республики, ставшие вскоре независимыми государствами. «Пионерами» борьбы за суверенитет еще в советское время стали Татарстан, Якутия и Чечено-Ингушетия. О серьезности их намерений обрести полную независимость могли свидетельствовать принятые в этих республиках законодательные акты. Например, Конституция Татарстана определяла республику как «суверенное государство, субъект международного права»; конституционный закон «О недрах» отнес всю государственную собственность на территории Татарстана, его недра с их содержимым к исключительной собственности республики, а постановление «О воинской обязанности и воинской службе граждан РТ» обязал граждан республики проходить военную службу только в границах Татарстана. [1] В 1992 года о своем выходе из Федерации заявила Чеченская республика (Ичкерия). В это же время реальная угроза насильственного вывода из федерации нависла над Кабардино-Балкарией. После того как российские республики продемонстрировали «парад суверенитетов», непреодолимое желание повысить свой статус возникло у российских краев и областей. В начале Вологодская и Свердловская области, а затем и ряд других русских регионов объявили о своем намерении провозгласить себя республиками. В октябре 1993 г. Свердловская область осуществила свою угрозу и приняла Конституцию Уральской республики, вскоре, правда, дезавуированную федеральной властью. О своем суверенитете объявили даже административные районы в некоторых городах. Так в конце 1991 г. Октябрьский район города Москвы объявил о суверенитете подведомственной и даже запретил пролет самолетов над ней. Инерция распада СССР набирала силу, и никто в то время еще не знал, когда и на каком территориальном уровне она может завершиться.

Впрочем, помимо инерции существовали и объективные причины для роста напряженности между центром и регионами. В начале 1990-х Россия, хоть и называлась федерацией, в действительности оставалась унитарным государством. Огромная страна по-прежнему управлялась из одного центра. Средства, заработанные наиболее развитыми областями Центрального региона - Урала и Поволжья, а также сверхдоходы нефтедобывающих регионов Западной Сибири, уходили в федеральную казну, и только малая часть, величина которой не имеет связи с результатами производственной деятельности региона, возвращается назад в регионы. Реально крупнейшими получателями государственных субсидий были парадные витрины социализма - столичные города Москва и Ленинград (Петербург). Неэффективность такого управления проявилась еще в советские времена, а после распада Союза она превратилась в анахронизм. Через федеральный бюджет крайне неэффективно перераспределялось между регионами около 10 % валового внутреннего продукта [2] . Старые экономические связи между территориями разрушились, централизованная система управления ослабела, вся сфера хозяйственной деятельности фактически сосредоточилась в руках местных властей, хотя юридически они по-прежнему были лишены властных полномочий. Нарастало недовольство регионов. Не только республики, но и русские края и области, прежде всего богатые сырьевые регионы, добивались большей самостоятельности, особенно во внешнеэкономической деятельности.  

Следует заметить, что суверенизация русских регионов, реальной опасности для целостности страны не представляла. Так Конституция Уральской республики отличалась от конституций национальных республик в составе России, прежде всего тем, что безоговорочно признавала верховенство федеральных законов и федеральной власти на своей территории. [3] Но еще важнее то, что идея суверенной республики не опиралась на общественную поддержку населения, которое было абсолютно равнодушно к возне, затеянной местными властями по этому поводу. Любопытно, что в день, когда губернатор Э.Россель выступал по местному телевидению с изложением основных положений конституции новой «республики», телефоны редакции буквально раскалялись от звонков негодующих телезрителей. Они протестовали против того, что неинтересное «шоу Росселя», задерживало трансляцию интересного футбольного матча. А когда конституция «Уральской республики» была отклонена Москвой, не было в ее защиту ни демонстраций, ни других массовых актов протеста.

Совершенно иначе обстояло дело в национальных республиках. Здесь в те годы развивались массовые национальные движения, его лидеры могли вывести на улицы тысячи сторонников республиканского суверенитета. Энергию этих движений поначалу оседлали лидеры республик. Бывшая коммунистическая номенклатура (большинство региональных лидеров вышли именно из этой среды) использовала эту энергию, чтобы сохранить за собой власть, а политические неофиты, типа лидера чеченского национального движения генерала Джохара Дудаева, - для того, чтобы прийти к власти.  

В первые годы существования новой России силы, заинтересованные в сохранении ее единства, были крайне слабы. Лидеры национальных движений нерусских народов добивались суверенитета для «своих» республик, а русские националисты не способствовали укреплению общероссийского единства, поскольку мечтали о восстановлении СССР. Лидер российских коммунистов и так называемых «национально-патриотических сил» Геннадий Зюганов в те годы не уставал повторять, что «...нынешняя Российская Федерация - это еще не вполне Россия, а обрубок с кровоточащими разорванными связями» [4] . Еще определеннее высказывался на эту тему Владимир Жириновский: «Россия», – по его мнению, - «это страна в границах как минимум СССР, либо Российской Империи» [5] .

Развернувшаяся в1992-1993 гг. борьба за власть между двумя «центрами силы» в России (президентом и парламентом) существенно ослабляла Федерацию. В этой борьбе обе стороны пытались заручиться поддержкой региональных лидеров, а те, в уплату за свою поддержку, требовали все больших привилегий для своих регионов.

Но уже к концу 1993 года ситуация стала меняться. Прежде всего, заметно понизился уровень активности национальных движений, выступавших с откровенными сепаратистскими лозунгами. Прошедшие в 1994 г. и позднее выборы в органы власти субъектов Федерации показали, что и эти лозунги и сами национальные движения почти полностью лишились поддержки населения.

Эти перемены были замечены российским общественным мнением. В массовом сознании россиян постепенно росла уверенность в том, что целостность России укрепляется, а главное, уменьшается угроза вооруженных конфликтов, в то время неизбежного спутника распада страны. Об этом неопровержимо свидетельствовали материалы мониторинговых социологических исследований (см. Табл.1).   Таблица 1

«Как Вы считаете, насколько вероятны в ближайшие месяцы вооруженные конфликты в России?»*  

Варианты Ответов	1991 декабрь	1992 декабрь	1993 декабрь
вероятны (в той или иной мере)	55	51	27
не вероятны	25	30	50

*По материалам исследований ВЦИОМ  

Как видно из таблицы в1993 гг. в массовом сознании россиян определился перелом. Если в первые два года жизни постсоветской России более половины опрошенных жили в страхе грядущего уже в ближайшие месяцы взрыва вооруженных конфликтов, то к концу 1993 большинство демонстрировало определенный оптимизм.  

Что же произошло к этому времени?  

Прежде всего, закончился период двоевластия в России. Можно по-разному оценивать трагические события октября 1993 г., когда с помощью вооруженных сил был распущен Верховный Совет РФ, но справедливости ради нужно признать, что конец двоевластия положил начало восстановлению управляемости государством. Это совпало и с переменами политических ориентаций подавляющего большинства региональных лидеров. К этому времени они уже прочно утвердились в своих республиках и не нуждались в поддержке со стороны национальных движений, рассматривая их скорее как потенциальных конкурентов, чем союзников. В вытеснении национальных движений с политической сцены региональные лидеры стали опираться на федеральную власть, и после завершения периода двоевластия, им стало понятно на кого им нужно делать ставку в Москве. Кто-то из лидеров национальных движений получил посты в региональных органах власти, другим достались жирные куски приватизированной собственности, третьи, лишившись финансовой, а, главное, информационной поддержки региональной власти стали быстро терять свое влияние.  

Важно и то, что в октябре 1993 года президент Ельцин выступил с заявлением о необходимости пересмотра концепции осуществления экономической реформы и переноса центра тяжести экономических преобразований в регионы России. В это время была увеличена доля региональных бюджетов в консолидированном бюджете РФ (с 28% - в 1992 г. до 40% - в 1993), и несколько расширены права всех регионов во внешне экономической деятельности. [6] К концу 1990-х пропорции региональных и федеральных бюджетов в консолидированном практически стали равными.

И все же, в основном, перелом негативных тенденций в федеративных отношениях, был достигнут за счет переговорного процесса, достижения компромиссов, взаимных уступок, сделанных как федеральной властью, так и лидерами республик.  

Так, Договор федеральной власти с Татарстаном, до сих пор осуждаемый наиболее консервативными государственниками, в действительности был полезен как для республики, так и для Федерации в целом. Он резко ослабил позиции радикально националистических сил в республике. Их влияние основывается почти целиком на страхе населения перед образом «имперского врага». Договор между Москвой и Казанью сильно «притушил» этот образ в сознании татарстанцев.  

Договор не отменил ни одного из ранее принятых в республике законодательных актов, но практически сделал их неопасными для сохранения целостности страны. Например, по республиканской конституции Татарстан является субъектом международного права, но оказалось, что без гарантий Москвы зарубежные инвесторы не готовы и рубля вложить в экономику Татарстана. По местным законам все недра принадлежат республике, но, тем не менее, основное ее богатство – нефть - транспортируется через федеральный нефтепровод, и уже после подписания Договора в 1994 г. объем продажи Татарстаном нефти даже сократился ввиду перегрузки общероссийского нефтепровода (так технические устройства могут выполнять политические функции). Республиканский закон велит всем гражданам республики проходить военную службу в республике, но ее территория входит в состав Приволжского военного округа, откуда новобранцы направляются служить в разные регионы страны, в том числе и в Чечню.

Итак, границы допустимых уступок со стороны федеральной власти республикам определяются ее способностью контролировать основные рычаги влияния на регионы: финансовую систему, транспорт, магистральные трубопроводы и, разумеется, силовые структуры.  

Договоры между федеральным центром и органами власти субъектов Федерации, а также Договор об общественном согласии (1994 г.), подписанный всеми субъектами Федерации, кроме Чечни, значительно ограничили возможность объявления кем-либо из руководителей республик, краев, областей о выходе из состава Федерации, поскольку все они признали, что «...реализация прав субъектов Федерации возможна только при обеспечении государственной целостности России, ее политического, экономического и правового единства» [7] .

С конца 1993 года в России установился новый политический порядок, в основе которого лежали не только формальные, но и устные договоренности между президентом Ельциным и лидерами республик. При этом за расширение прав региональной элиты на федеральном уровне, региональные лидеры обязались усмирить наиболее радикальные национальные движения. И с тех пор не наблюдалось ни одного проявления этнического сепаратизма, за исключением конфликта с Чеченской республикой, которая, в то время, ни в каких договоренностях с лидерами России не участвовала.  

Устойчивость российской федеративной системы, прошла проверку на прочность в период экономического кризиса 1998-го года, хотя поначалу казалось, что именно он подтолкнет Федерацию к неминуемому распаду.

После объявления федеральным правительством дефолта, практически все регионы стали предпринимать меры экономической самозащиты, которые реально угрожали сохранению экономической целостности страны и вступали в вопиющее противоречие с конституционным принципом свободного перемещения капиталов, товаров и услуг на всей территории России. Так, по материалам Госкомстата России к сентябрю 1998 года 79 регионов ввели административное регулирование цен на продукты питание и запрет (либо ограничение) на их вывоз за пределы соответствующего региона. В прессе заговорили о том, что «продовольственный сепаратизм посильнее политического». [8] Реально наибольшую угрозу представляли действия ряда региона по обособлению региональной финансовой системы и отказу от перечисления налогов в федеральный бюджет  (см. табл.2).   Таблица 2 Примеры финансовой автаркии регионов в период финансового кризиса (август-сентябрь 1998 гг.)*  

Автономистские действия Регион 1) Создание пула региональных банков, ограничение сфер действия московских банков. 2) Обособление областной рассчётно-кассовой системы. Самарская область Введение «режима чрезвычайной экономической ситуации». Калининградская область Формирование областного золотого запаса.

Кемеровская область Приостановка перечисления налогов в федеральный бюджет

Башкирия, Калмыкия Татария, Томская область, Хабаровский край Налоговые поступления в федеральный бюджет самостоятельно списаны в пользу республиканского бюджета.

Калмыкия

* По материалам российской прессы за август сентябрь 1998 г.  

Подобные действия дали повод известным российским политикам говорить о распаде России как чуть ли не свершившемся факте. О реальной опасности «потерять» Россию 2 сентября 1998 г. заявил исполнительный секретарь СНГ Борис Березовский. [9] Вслед за ним 3 сентября такую же опасность признал красноярский губернатор Александр Лебедь и заявил, что в «нынешней сложной ситуации главное не допустить распада России» [10] . Неделей позже, лидер проправительственной думской фракции НДР Александр Шохин уже прямо обвинил главу правительства в том, что он «не сумел сохранить финансово-экономическую, а значит, и политическую целостность России» [11] . Что касается публицистов и ученых, то они буквально соревновались друг с другом в мрачности прогнозов распада России. Если журналист А. Венедиктов исходил из предположения о распаде как одномоментном акте и называл 17 августа днём, «когда в России территории и регионы начинают жить отдельной жизнью от Москвы и от федеральных властей» [12] , то историк В. Логинов, признавая распад России неизбежным, отводил ему целую эпоху [13] .  

В это же время получили распространение идеи введения чрезвычайных административных мер по нормализации ситуации. Губернатор Сахалина Игорь Фархутдинов предложил отменить республики и ввести губернскую форму управления [14] . Губернатор Ярославской области Анатолий Лисицын предложил заполнить вакуум власти за счет усиления роли восьми региональных ассоциаций экономического сотрудничества, «и тем самым помочь Российскому государству, правительству и администрации президента сформировать ту вертикаль власти, которая бы была работающей и взаимообязанной [15] . Эта идея очень напоминает ту, которая впоследствии была реализована президентом Путиным в 2000 г. Те же слова про «вертикаль власти» и та же ставка на общение федеральной власти не с 89 лидерами субъектов Федерации, а с руководителями нескольких региональных округов. Правда, вместо предлагаемых восьми, Путиным было создано семь федеральных округов, и не в рамках экономических ассоциаций, а в границах военных округов. Не была реализована также идея Лисицына о взаимных обязательствах центра и регионов, вместо этого была создана система прямого подчинения нижестоящих звеньев вышестоящим. Но главное не в этом.  

Ни в то время, ни позднее не было никакой нужды в чрезвычайных административных мерах, поскольку в России уже сложились обычные, я бы даже сказал, классические механизмы, надежно обеспечивающие сохранение целостности Федерации.

Уже через три недели после дефолта и шока, на время парализовавшего всю систему управления, федеральная власть включила обычные правовые механизмы борьбы с экономической автаркией. И их использование привело к неожиданно быстрому успеху. Так 23 сентября 1998 г. Генеральный прокурор Юрий Скуратов дал указание всем прокурорам субъектов Федерации проверить законность действий местных властей о приостановлении перечисления налоговых и иных платежей в федеральный бюджет. Эти действия были названы Скуратовым «сепаратистскими, грубо нарушающими федеральное законодательство» [16] . И уже на следующий день действия региональных властей были опротестованы. Многие должностные лица, пусть и не первые, а всего лишь исполнители, были привлечены к уголовной ответственности. Еще раньше (10 октября) Центральный Банк России отозвал лицензию банка Калмыкии, по сути, ликвидировал его. Республика дорого заплатила за попытку присвоить себе средства, предназначенные для уплаты федеральных налогов. Лишившись, на какое-то время, банка она была вынуждена проводить все свои финансовые операции через банковскую систему соседних областей, что создавало большие трудности.  

С «сельскохозяйственным сепаратизмом» довольно быстро и жестко расправился рынок: те края и области, которые ограничили вывоз продовольствия, в ответ перестали получать бензин и горюче-смазочные материалы (это в сентябре-то, в уборочную кампанию), поэтому вынуждены были сами отменить свои решения. Ни в одном из регионов не удался эксперимент по административному замораживанию цен. К октябрю 1998 г. от проявлений экономического сепаратизма в России не осталось и следа, а сегодня о том эпизоде помнят разве что специалисты аналитики. Идея, которую я часто повторял с 1994 г: «Россия не может распасться, в худшем случае, она может обкрошиться с одного чеченского края», в то время была доказана экспериментально. Другое дело, что Центру пришлось в эти трудные для него времена пойти на уступки регионам, поделиться с ним часть властных полномочий. Но децентрализация вовсе не означает распада страны, и определенный уровень децентрализации власти был неизбежен и вполне оправдан.  

Российские власти стали использовать договоры между центрами и регионами как механизм согласования их интересов, вероятно, даже и не подозревая, что во многих странах, которые не зря называют себя федеративными, действуют некие похожие механизмы. Многие западные теоретики полагают даже, что федерализм – это не столько раз и навсегда установленный законом порядок распределения ответственности между центром и регионами, сколько механизм согласования интересов. Один из классиков канадского федерализма сенатор Юджин Форси говорит: «Канадский федерализм – это, прежде всего, дебаты» [17] . Также, в принципе, устроен и федерализм в Испании. Это - этнотерриториальная федерация, и там существует механизм согласования интересов, в котором главную роль играет Конституционный суд. Существует еще одна этнотерриториальная федерация, в которой незаметно никаких признаков распада, – это Швейцария. И ее устойчивость сохраняется тоже благодаря действию системы механизмов согласования интересов федерации и кантонов, включающей суд, парламент и оперативные переговорные процессы между органами исполнительной власти разного уровня. Все эти механизмы отличаются от российских, прежде всего тем, что упорядочены и формализованы. Ведь при Ельцине договоры скорее напоминали сговор одного барина, столичного, с другими – региональными, и со временем в России все больше ощущалась необходимость такого же, как в Западной Европе, демократического упорядочения форм взаимоотношений центра и регионов. Однако вместо этого систему согласования интересов просто разрушили в ходе строительства «вертикали власти».  

Вертикаль власти или коридор разногласий?

Административные реформы президента В. Путина чаще всего связывают с созданием федеральных округов. Между тем для анализа нашей темы стоит взглянуть на весь комплекс преобразований в сфере федеративных отношений.

Так реформа Совета Федерации, прежде всего, вывод из его состава региональных лидеров, исключает возможность использования этого органа в качестве механизма согласования интересов центр и регионов. Сегодня российский сенат – это либо место, где, некогда важные, но теперь отставные, персоны федеральной номенклатуры досиживают до пенсии, либо инструмент для так называемых «олигархов», лоббирующих с его помощью свои корыстные интересы. Но ни в том, ни другом случае такой Совет не может не оказывать позитивного влияния на федеративные отношения. Появление питерского дуэта Людмилы Нарусовой и Сергея Пугачева в качестве представителей республики Тувы в верхней палате российского парламента предают ему заметный фарсовый характер.  

Другой элемент новой административной реформы, направленной на выстраивание единой вертикали власти, - создание семи административных округов во главе с полномочными представителями президента, и он рассматривается в регионах как метод прямого административного давления федерального центра на региональную элиту.

Основная функция полномочных представителей в округах, на мой взгляд, сводится к надзору за лояльностью региональной элиты по отношению к федеральному центру. Они настаивают на изменении только тех элементов регионального законодательства, в которых усматривают ущемление прав или интересов центра. Куда меньше внимания обращается на законы, ущемляющие права личности. Так, в Южном округе, где проблема межэтнических отношений стоит наиболее остро именно при полпреде В. Казанцеве, руководители регионов и, особенно, Краснодарского края приняли такое количество нормативных документов, нарушающих конституционные право национальных меньшинств, какого никогда ранее не было. Я уже не говорю о публичных выступлениях краевых лидеров, прямо подпадающих под действие законов о разжигании национальной розни и противодействия экстремизму [18] .  

Одна из основных функций представителей президента в федеральных округах состоит в использовании административных ресурсов для проведения выборов глав регионов по сценариям, считающихся благоприятными для Кремля. Почти демонстративное отстранение от президентских выборов в республиках в начале 2002 г. таких претендентов на этот пост как Михаил Николаев в Якутии и Хамзат Гуцириев в Ингушети показывает, что с этой миссией региональные полпреды справляются. Однако уже тот факт, что указанная функция официально не декларируется, указывает на то, что федеральная власть сама признает ее незаконность и как бы даже стыдится. Кроме того, вызывает сомнения политическая целесообразность подобной деятельности. Казалось бы, способность влиять на региональные выборы в определенной мере придает вес полномочным представителям, заставляет региональных лидеров побаиваться президентских наместников. Однако это же стимулирует негативную консолидацию региональной элиты и, побуждает ее к прямой или скрытой конфронтации с полпредами.

Поначалу у региональных лидеров преобладал страх, и большинство из них остерегалось открыто высказывать свои негативные отношения к преобразованиям административной системы, предпочитая действовать скрытно через оппозиционных представителей национальных движений. Однако вскоре лидеры республик стали открыто ставить под сомнение целесообразность как преобразования Совета Федерации, так и создания семи административных кругов. [19] Еще существеннее то, что в новых условиях многие региональные лидеры стали «меньше замечать» новое оживление национальных движений, у которых любые административные действия Кремля в отношении их республик повышают жизненный тонус, придают осмысленность их деятельности в «защиту своего народа»  

Однако у федеральных округов и их руководителей есть куда более могущественные противники, чем лидеры российских регионов. Федеральные министры прямо, а чаще косвенно, выражают обеспокоенность попытками полномочных представителей президента в округах поставить под контроль финансовые потоки, направляемые из центра в регионы. Они также фактически отказываются признавать роль президентских полпредов – контролировать деятельность региональных отделений федеральных министерств. Чиновники Администрации президента, естественно, недовольны попытками окружных начальников оказать влияние на распределение должностей и наград федеральных служащих в регионах. И нужно сказать, что у федеральных чиновников есть возможность блокировать активность окружных в тех сферах, которые вызывают у них тревогу. Подобная форма конкуренции проявлялась и в советское время во времена правления Никиты Хрущева, и она привела к полному коллапсу его любимого детища Совнархоза - предтечи нынешних административных округов. К тому же Совнархозы, включавшие в свой состав 3-4 области, республики или края, были слишком велики территориально и поэтому сложны в управлении. Однако административные округа еще больше (они включают 12-13 регионов) и, следовательно, ими еще сложнее управлять. В дополнение следует отметить, что партийная дисциплина, являвшаяся основой административного управления в советское время, перестала существовать, и уже одно это обрекает идею федеральных округов на провал. Сегодня у полпредов или, как их называют в бытовой речи, «генерал-губернаторов» практически нет ни финансовых, ни административных, ни, тем более, символических ресурсов для осуществления своей деятельности. Они постепенно превращаются в лоббистов интересов регионов на федеральном уровне.

Спору нет, права федеральных служащих в регионах нужно защищать от посягательств региональных лидеров. Однако во всем мире это делается не за счет создания института наместников, а путем усиления роли и повышения независимости судебной власти.  

Наибольшее влияние на развитие республик российской федерации может оказать та часть административных реформ, которая предусматривает изменение пропорций в распределении налогов, идущих в федеральные и региональные бюджеты. Как уже отмечалось, регионы добились того, что к концу 90-х эти пропорции были практически равные: 51% направлялся в центр и 49% в регионы, сейчас федеральная доля выросла до 63%, а региональная уменьшилась до 37%. [20]

Следствием этого нововведения стало значительное уменьшение числа регионов-доноров, (тех, кто направлял в федеральный бюджет больше налогов, чем получал от него средств в виде трансфертов). В 2000 году их число достигло рекордной цифры 18, а уже в начале 2001 года сократилось до 5-7. [21] Подавляющее большинство субъектов Федерации вновь перешло в разряд дотационных.  

Разумеется, власть региональных лидеров или, как их еще называют, «региональных баронов» должна быть ограничена, но не сверху, не за счет большей централизации, а снизу, путем развития местного самоуправления. Но главный недостаток новых реформ, на мой взгляд, как раз и состоит в том, что они обусловили ослабление и без того слабо развитого в России местного самоуправления. Причин тому несколько. Во-первых, региональные лидеры, в качестве компенсации за утрату властных полномочий на федеральном уровне, получили, по сути, неограниченные возможности во взаимоотношениях с муниципалитетами и другими формами местного самоуправления. Во-вторых, проблема местного самоуправления обострилась в результате изменений распределения налогов между федеральным и региональным бюджетом, поскольку именно муниципальная часть регионального бюджета пострадала больше всего, сократившись с 32% до 17%. [22] Между тем, расходы муниципалитетов не уменьшились, следовательно, дефицит бюджетов городов и сел возрос. Именно вследствие этого многие города и села испытывали перебои с обеспечением электроэнергии и тепла зимой 2000-2001 гг.  

Федеральные власти тешат себя иллюзиями, что рост числа регионов, полностью зависимых от них материально, сделает региональную элиту более послушной. В действительности ситуация прямо противоположная: чем меньше средств в региональных и муниципальных бюджетах, тем меньше ответственности несут их руководители, и тем ниже может быть спрос с них. В связи с этим вполне оправданы ожидания уже в ближайшем будущем жители городов и сел будут все в большой мере адресовать свое недовольство не местным руководителям, а непосредственно Кремлю.

Для территорий с преобладанием не русского населения, указанная тенденция может привести к росту антирусских настроений и фобий, поскольку в таких местах федеральная власть воспринимается как русская, и исходящие от нее неприятности, зачастую, рассматриваются как целенаправленная дискриминация нерусских народов.  

Итак, вместо «вертикали власти» выстраивается конструкция подобная трубе, в которой снизу поступает напор требований подозрений и фобий, а сверху, при ослаблении региональных фильтров, спускаются ошибочные управленческие решения. Например, в 2002 г Государственная Дума и, разумеется, Совет Федерации одобрили разработанные в Кремле поправки в закон «О языках народов РФ», в соответствии с которыми, алфавиты государственных языков республик России строятся на графической основе кириллицы. Как только это закон был принят, даже в тишайшей Карелии оживились национальные движения. Представители национальных общественных организаций республик в декабре 2002 г. высказались против законопроекта, заявив, что он «ставит под сомнение перспективу дальнейшего развития и признания национальных языков Карелии» [23] . Госсовет Татарстана обратился к президенту России, а затем в Конституционный суд РФ, ссылаясь на не конституционность этого нормативного акта. Социологические исследования в республике зафиксировали значительный рост интереса населения к проблеме национального языка, при этом даже те татары, жители республики, которые еще недавно весьма прохладно относились к идее перевода их языка на латинскую графику, ныне почувствовали себя ущемленными тем, что в Москве решают какой алфавит им использовать в своем языке [24] . Один из лидеров радикального крыла татарских националистов бесед со мной не без удовольствия заметил: «Вот вы все время говорили, что федерализм достаточен для защиты национальной культуры. Теперь видите, как вы ошибались. Только полная независимость может нас спасти».

Подобные высказывания служат одной из иллюстраций к выводу о том, что этнический сепаратизм, сильно ослабевший к середине 90-х годов, может ожить и уже начал оживать.  

По данным ВЦИОМ именно межнациональные отношения в России оцениваются как ухудшившиеся с приходом к власти Путина, хотя по отношению к другим сторонам жизни уровень удовлетворенности россиян к жизни возрос. [25] Такую оценку нельзя отнести к реакции только на некие управленческие решения конкретной администрации. Существует и инерция этнополитических процессов, которая проявляет себя в определенное время. Так многочисленные социологические исследования указывают на общий рост этнического самосознания в постсоветской России практических у всех ее народов. Связано это в немалой мере с так называемым «кризисом социально-политической идентичности», характерным для периодов бурных исторических трансформаций, подобных тем, которые пережили народы бывшего Советского Союза, вынужденные в короткие сроки изменить одновременно и свой политический режим, и экономическую систему, и национально-государственное устройство. Такие периоды известный польский социолог Петр Штомпка назвал «травматической трансформацией». Стремление к преодолению кризиса идентичности порождает ряд следствий, которые могут выступать предпосылками обострения межэтнических отношений, а именно: возрождается интерес людей к консолидации в первичных, естественных, или как их еще называют «примордиальных», общностях (э